Si los gobiernos siempre fueran disciplinados fiscalmente,
la austeridad rara vez sería necesaria.
Alberto Alesina
Los déficits fiscales acumulados de los últimos años se han constituido en el principal reto del país. Algebraicamente se definen como la diferencia entre el total de gastos en relación con los ingresos. En la última década ese desequilibrio financiero ha sido, en promedio, superior al 5% del PIB. Como los ingresos se han mantenido relativamente estables, la causa se atribuye exclusivamente al incremento en los egresos. Al mismo tiempo, como los niveles de inversión tampoco se han modificado, el faltante se explica básicamente por los mayores gastos corrientes, dentro de los cuales sobresalen los salarios y las pensiones. Últimamente ha tomado preponderancia el pago de intereses, al elevarse los niveles de deuda y las tasas, para poder atenderlos.
Esas magnitudes de déficits son considerados muy elevados e insostenibles porque incrementan de manera continua los niveles de deuda/PIB. Se convierten en un círculo vicioso donde los mayores volúmenes de deuda aumentan las tasas de interés, absorben porciones más altas del ahorro nacional, elevan los riesgos y reducen el crecimiento. Cuando el ahorro interno no alcanza, se recurre al endeudamiento externo, apreciando el tipo de cambio, encareciendo el país y restando competitividad a los sectores comerciables internacionalmente. La degradación de las calificaciones soberanas y el entorno de negocios menos favorable, desestimulan la inversión privada y la generación de nuevas fuentes de empleo. La dinámica de la deuda se torna explosiva por todos los factores explicativos.
Nuestra historia se ha caracterizado por la indisciplina fiscal y la ocurrencia de crisis cada cierto tiempo. La última gran crisis de principios de los ochenta precisamente se originó en el exceso de gasto público, elevados déficits fiscales, altos volúmenes de endeudamiento y, en ese momento, emisión monetaria del banco central. En esta oportunidad la diferencia ha sido las limitaciones legales del BCCR para financiar directamente al gobierno; solo lo hizo a mediados del 2018 mediante Letras del Tesoro por más de ₡500 mil millones. No obstante, ha seguido una política monetaria expansiva, que podría beneficiar indirectamente al gobierno, pero con menores impactos negativos por la deprimida demanda crediticia del sector privado. Existe el riesgo de que eventualmente podría reflejarse en compra de dólares y hasta salidas de capital.
La literatura económica, la experiencia mundial y la nuestra en particular, demuestran fehacientemente los efectos perniciosos de los desequilibrios fiscales. Algunas veces se justifican cuando existen recesiones para aumentar la demanda agregada, reducir la caída en la actividad económica y paliar el desempleo. Pero una política fiscal responsable requiere que una vez pasada la recesión, se generen superávits para reducir la deuda y hacerla sostenible. Lo usual, sin embargo, es que los políticos apoyen lo primero, pero no la corrección posterior, especialmente si los gastos apoyaron mayores empleos y salarios. Esto fue lo que ocurrió con la recesión del 2008 y al cabo de más de una década no se ha podido rectificar. Se ha preferido patear el tarro y acudir al endeudamiento, pero ya se llegó al límite aceptable.
Surgen algunas preguntas: ¿Cómo se originan los déficits fiscales?; ¿Por qué se mantienen persistentemente, a sabiendas de los efectos negativos? ¿Por qué cuesta tanto volverlos a reducir? En principio podría parecer relativamente sencillo enfrentarlos y corregirlos; la matemática simplemente nos diría que con sólo aumentar un poco los ingresos y disminuir otro tanto los gastos, se logra acortar la diferencia. Incluso, si ambos se ajustan significativamente hasta podrían generarse superávits presupuestarios. Borrón y cuenta nueva. Pero la evidencia muestra que su solución es extremadamente compleja. En muchos casos, aun sabiendo que podría generarse una gran crisis que afectaría a la mayoría de la población, no es posible realizar el necesario ajuste presupuestario. Aumentar impuestos y disminuir gastos enfrenta rigideces legales y afecta muchos intereses.
El origen o causas de los déficits fiscales no son abordados apropiadamente y a profundidad por la teoría económica tradicional; por eso su solución es mucho más compleja de lo que podría pensarse. Las mejores ilustraciones son brindadas por teorías explicativas del comportamiento humano, del marco institucional y los diferentes intereses en juego. De ahí que la economía política e institucional y hasta la teoría de juegos brindan grandes aportes. En particular son determinantes la conformación de los partidos políticos, los ciclos electorales y la duración presidencial y legislativa; la existencia de puertas giratorias y los conflictos de interés; el tamaño, organización y descentralización del Estado; los problemas de agente y principal; y la transparencia y rendición de cuentas. Nuestro estado adolece de todas esas vicisitudes; de ahí la facilidad para incrementar el gasto, pero la gran dificultad para contraerlo.
Los diferentes grupos de poder luchan denodadamente por recibir lo máximo del presupuesto y aportar lo mínimo. Generalmente los más pequeños, homogéneos y organizados son los principales beneficiarios. No existen los balances institucionales para mantener el control y disciplina de las finanzas públicas. Ni la Sala IV defendió lo estipulado en el artículo 176 de la Constitución y avaló el endeudamiento como parte de los ingresos probables para atender los gastos corrientes. Los jueces también se constituyen en un grupo más. Los sindicatos defienden los privilegios de los empleados, pero no favorecen la eficiencia de los servicios. Incluso los votantes experimentan lo que se ha denominado ilusión fiscal, en el sentido de que sobreestiman los beneficios de los gastos y subestiman la futura carga impositiva. Los votantes fiscalmente ilusionados no castigan el comportamiento oportunista de los políticos.
Estamos ante el riesgo de caer en una crisis de grandes dimensiones, con consecuencias impredecibles, pero costos muy elevados. La situación económica y social es muy delicada y podría complicarse. Casi siempre los primeros signos empiezan con presiones en el mercado cambiario y salidas de capital. La sociedad está en un verdadero pulso para dilucidar quiénes pagarán la fiesta del exceso de gasto público de la última década. La solución estilo dilema del prisionero, cada quién defendiéndose a sí mismo y buscando su propio beneficio, no le conviene al país. Hay que tratar de llegar a un acuerdo cooperativo entre las principales fuerzas. Para ello hay que mejorar la información, balancear la propuesta, incluir a los sectores exonerados y explicar los costos de una crisis para todos, incluyendo funcionarios públicos, pensionados de lujo, tenedores de títulos y arrendadores del gobierno.
Socio Consultor Ecoanálisis
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