El presupuesto para 2021 no logra su cometido

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PhD. Miguel Ángel Rodríguez
Socio Consultor Ecoanálisis

En la columna de La Academia de Centroamérica aquí en Crhoy describí los grandes rubros del Proyecto de Presupuesto para 2021 que cumpliendo con su obligación constitucional presentó el Gobierno de la República a la Asamblea Legislativa: “No es un presupuesto para la pandemia”.

Sin mayor elaboración señalé: “Considero que se puede hacer más de lo que en este proyecto de presupuesto se hace, pero, sin cambios en la organización del estado, difícilmente se puede alcanzar el resultado necesario para estabilizar y luego decrecer el tamaño de la deuda pública.” Ahora en esta columna de Ecoanálisis hago algunas consideraciones al respecto.

Claro son solo algunas reflexiones generales, que no puedo hacer con la sofisticación con la que el BCCR, el Ministerio de Hacienda y el FMI están calculando con sus modelos macroeconométricos el impacto de la evolución de la economía nacional e internacional en las finanzas públicas.

La situación de los ingresos evidencia su insuficiencia actual frente a las demandas de la comunidad por acciones del gobierno. El bajo crecimiento que trae la economía después de 2015 y el gran impacto del COVID-19 ha generado una enorme contracción del PIB y de la recaudación como porcentaje de un PIB ya reducido. Para este año se ha estimado la pérdida de ingresos corrientes en 3,3 puntos porcentuales (p.p.) del PIB. Esa contracción hace que se estimen los tributos de 2021 en una cantidad 10% inferior a los de 2019 en términos reales. Además, el presupuesto presentado para el año entrante se financia en más de la mitad (54,9%) mediante endeudamiento. Y como si fuera poco, el alto monto que ya tenía esa deuda lleva a que para finales de 2021 la deuda del gobierno central representará un 80% del PIB.

Antes de la pandemia, se preveía que se podría ir progresivamente eliminando el déficit primario y disminuyendo el financiero, de modo que para 2023 la deuda pública empezara a disminuir respecto al PIB.  Ello era lograble mediante una aplicación muy estricta de la regla fiscal y como resultado de una mejora en la administración tributaria. Esta última se logra por la trazabilidad para el cobro de los impuestos que permiten el IVA y la factura electrónica.

Hoy eso luce imposible sin grandes ajustes. Los resultados fiscales de 2019 fueron pobres respecto a lo esperado con la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, y los efectos del COVID-19 han sido devastadores.

Y por el lado de los egresos, aunque hay alguna restricción en su crecimiento, ese esfuerzo es muy insuficiente comparado con la caída de los ingresos.

El total de los gastos para 2021 aumenta 0,2 p.p. del PIB, respecto al dato de 2020 ajustado para hacerlo comparable. Esto se da con relación a un PIB que en 2021 se asume que aumenta 2,3% según la última  estimación del BCCR.

Las remuneraciones prácticamente no varían respecto al PIB (disminuyen 0,02 p.p.).

Lamentablemente otros gastos que sí disminuyen de su ya bajo nivel son los de capital que bajan de 2% del PIB a 1,5%. Estas disminuciones se ven compensadas con un incremento en las transacciones financieras (casi totalmente amortizaciones de la deuda pública) que suben 1,7 p.p. del PIB. Los mayores gastos en intereses y la disminución de gasto corriente se da principalmente por reducción en las transferencias corrientes y de capital.

No es sostenible esta reducción en inversión en infraestructura sin afectar negativamente la reactivación de la economía. Además, es muy probable que para el año entrante se tengan que ejecutar gastos para otorgar subsidios como el bono proteger, pues si el nivel de desempleo de familias pobres continúa muy elevado lo recursos ordinarios del IMAS no serían suficientes. Y, por otra parte, si la pandemia sigue afectándonos es posible que se deba efectuar algún pago a la deuda con la CCSS para paliar la pérdida de ingresos y los gastos extraordinarias que COVID-19 le causa.

Sin tomar en cuenta esos gastos los déficit financiero y primario del presupuesto para el año entrante se proyectan a 9,9 y 4 % del PIB respectivamente. Claro que se les debe rebajar para proyectar el resultado efectivo, la subejecución del gasto. De 2010 a 2019 el promedio de ejecución ha sido de un 92,8% del gasto total y una cifra similar del gasto sin intereses. Esto determina que se debe rebajar por subejecución 2,3 p.p. al déficit financiero y 1,8 p.p. al déficit primario. Esto los dejaría en 7,6% y 2,2% respectivamente. Eso no es sostenible.

Hacer el ajuste solo por el lado de los ingresos implicaría un freno a la producción con terribles costos sociales. Mi experiencia bajando el déficit de los presupuestos en 1967 a 1970 como Ministro de Planificación responsable entonces de elaborar los presupuestos, y durante mi gobierno, en el período 1998-2002, me indican que sin reducir o consolidar instituciones tampoco se podría lograr un ajuste en el gasto que unido a un incremento moderado y progresivo de los impuestos hiciera viable la estabilización y posterior disminución de la deuda respecto al PIB.

Todo eso sin dar atención a las finanzas de la CCSS en sus regímenes de enfermedad y de pensiones, cuya situación es insostenible sin cambios que los ajusten a las transformaciones demográficas, y que no se pueden seguir financiando con cargas sobre los salarios.

La respuesta es evidente:

INGRESOS CORRIENTES. – Mejorar la recaudación tributaria con el programa de tecnología (Hacienda Digital) que se ha negociado con el Banco Mundial y que está en trámite de aprobación en la Asamblea Legislativa.

Aumento de impuestos temporales, progresivos y sencillos que permanezcan hasta que inicie la disminución de la deuda pública sobre el PIB. Los impuestos por si mismos afectan el gasto de los contribuyentes. Se debe evitar en todo lo posible disminuir la inversión. Además, es de justicia que quienes continúan con ingresos elevados con relación a la media nacional contribuyan en mayor proporción. La escala debería ser progresiva mediante sobretasas al impuesto a la renta de los ingresos de las personas físicas por cualquier fuente: dividendos, alquileres, intereses, salarios, comisiones, dietas, etc. (renta global que presentamos al congreso en 2002, propuesta de los Exministros de Hacienda). No conviene gravar la renta de las empresas que son medios de producción no de consumo.

Para garantizar la seriedad del país no deben modificarse unilateralmente los contratos de zonas francas. Más bien es hora de atraer IDE que se quiera ubicar más cerca de su mercado final acortando la distancia de las cadenas de valor. Pero se podría tratar de llegar a acuerdos para una contribución temporal de las empresas en regímenes especiales.

GASTOS. – Aplicar a rajatabla la regla fiscal.

Adicionalmente en cada Presupuesto que se apruebe mientras rijan los impuestos temporales reducir el peso de los gastos corrientes respecto al PIB (sin afectar la cobertura de educación de prescolar a ciclo diversificado) con las siguientes medidas: a) no contratar personal adicional y suplir necesidades mediante movilidad horizontal o eliminación de otras plazas; b) con base en las propuestas de Otto Guevara y de Ottón Solís incluir medidas efectivas que reduzcan y consoliden entes del sector público disminuyendo el nivel de empleo; c) dar el paso siguiente y  eliminar las duplicaciones administrativas de los órganos desconcentrados con sus respectivos Ministerios eliminando los puestos redundantes; d) aprobar con modificaciones sugeridas por la Contraloría General de la República la ley de empleo público; e) prohibir la creación de nuevos entes públicos que no incluyan los ingresos adicionales que sean necesarios para su funcionamiento; f) determinar el cumplimiento de las metas -físicas y no de gasto- de los entes públicos y rendir cuentas respecto a gasto corriente y a inversión, debe ser la tarea fundamental del Ministerio de Planificación.

ACTIVOS ESTATALES Y CCSS. – Es preciso fortalecer los regímenes de enfermedad y maternidad, y de invalidez, vejez y muerte de la caja y reducir los costos de producción muy elevados por las cargas sociales que recaen sobre la planilla. Para ello vender el BCR y el INS en pública subasta, que asegure que por las características de los compradores se incremente la competencia en el sector financiero para que bajen los costos de intermediación. Con esos recursos crear un fondo cuyos réditos se destinen exclusivamente a la CCSS.

Nada es fácil en esta hora. La dificultad no es técnica sino política. Ese es otro tema.

Pero buscando eficiencia y equidad y con liderazgo, previsión y unión podremos salir adelante.

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