Costa Rica enfrenta un desafío enorme en materia de pensiones. En cerca de 20 años, el porcentaje de adultos mayores pasará del 10% al 20% de la población total. Esta transición demográfica ocurre además en medio de regímenes de pensiones deficitarios como el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), el Fondo del Poder Judicial (FPJ), el del Magisterio Nacional (MN) y el de pensiones con cargo al Presupuestos Nacional. Este último régimen no permite nuevos cotizantes, pues se cerró con la Ley Marco de Pensiones No. 7302 del 8 de julio de 1992, aunque persisten cotizantes activos y el Estado debe seguir financiando los beneficios otorgados. Además, el Estado contribuyó 0% para estos regímenes mientras los trabajadores estuvieron activos.
En este contexto, es válido preguntarse qué proponen los dos candidatos a la Presidencia en sus programas de gobierno en materia de pensiones. Con este fin revisé los documentos publicados en las páginas web oficiales de los candidatos debido a que, en el caso de Rodrigo Chaves, lo que aparece en la página del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) es un extracto. El documento de José María Figueres es el mismo en su página web y en el TSE.
Lo primero es hacer una comparación cuantitativa del vocablo pensión. En el caso de Chaves, la palabra aparece 16 veces, en el caso de Figueres 22 veces. Pero cantidad no es sinónima de calidad. Así que analicemos las propuestas una a una, indicando su oportunidad y viabilidad.
En el caso de Chaves, la propuesta insignia es “eliminar las pensiones de lujo” para establecer un único sistema de pensiones integrado por el IVM y el Régimen No Contributivo (RNC), ambos administrados por la CCSS, y los fondos de pensiones individuales. Además, plantea unificar la cotización del Estado como patrono de todos los regímenes, pues hoy cotiza 5,25% para el IVM, 6.75% para el Régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional (MN) y 14,36% para el Fondo del Poder Judicial (FPJ). Cabe mencionar que el documento presenta inconsistencias en cuanto a cotizaciones y monto de pensión, por ejemplo, la pensión del FPJ no es el 100% del promedio salarial de los últimos 24 meses, sino el 69% del promedio de los últimos 20 años de salarios traídos a valores actuales.
Si bien es sano pensar en un único sistema de pensiones y en unificar las cuotas de todos los regímenes para hacer que el sistema sea más equitativo, existe absoluta claridad de que las pensiones de lujo ya otorgadas no se pueden eliminar sin romper el orden constitucional y cometer delitos penales como el prevaricato y el fraude de ley. Chaves ha indicado que esto lo hará vía referéndum, pero para ello debe primero cambiar la Constitución Política, lo cual no depende del Poder Ejecutivo, sino del Legislativo, y tomará al menos 2 legislaturas. Aún si esto se lograse, el resultado tampoco permitiría cambiar las pensiones ya otorgadas, pues se tratan de derechos jurídicos consolidados. Cabe resaltar que las “pensiones de lujo” son aquellas que superan los 10 salarios mínimos (¢3.262.535,70) y están sujetas a cargas e impuestos que como máximo pueden deducir el monto en 50% del valor bruto de la pensión, según sendos dictámenes de la Sala IV. Hoy día la gran mayoría de estas pensiones ya están topadas a ese 50%. Además, si el mismo plan de gobierno propone unificar las cotizaciones del Estado como patrono, ello implica una aceptación tácita de que no es posible unificar todos los sistemas de pensiones bajo el IVM.
La segunda propuesta de Chaves es establecer un único sistema compuesta por una pensión básica universal (combinando el RNC y el IVM) y fortalecer la pensión individual manejadas por las Operadoras de Pensiones mediante aportes individuales del trabajador y del patrono estableciendo una cuota mínima. En relación con la pensión universal, esto sería muy positivo si va ligado a una reducción de las cargas sociales para promover el empleo formal. En relación con lo segundo, la Ley de Protección al Trabajador ya hoy permite los aportes bipartitos mencionados, aunque en Costa Rica, al igual que en muchos países del mundo, los planes voluntarios no han logrado despegar debido a los sesgos del comportamiento de los individuos. En este aspecto, sería un logro modular esta propuesta para crear un sistema de pensión voluntaria de afiliación automática, bajo el que el trabajador que no desee pertenecer solicite su desinscripción. Esto tendría un impacto enorme sobre el ahorro para el retiro.
Por último, Chaves propone robustecer la pensión individual mediante un aporte estatal de 0.25% de las compras de bienes y servicios que realice la persona cuando pida la factura electrónica. Esta propuesta es casi idéntica al proyecto de pensión consumo de Walter Coto y suena atractiva. Pero en otros países, medidas similares han probado tener un efecto muy modesto sobre el ahorro y, contrario a lo indicado por el Plan de Chaves, no hay un efecto perceptible sobre la recaudación tributaria o disminución en la evasión de impuestos.
Por su parte, el Programa de Gobierno de Figueres también propone la creación de una pensión mínima universal llamada “Piso Económico Familiar”. La idea es cerrar la brecha entre los ingresos de la familia y este piso mínimo de ingreso, para lo cual se integrarían todos los programas de ayuda social existentes en el país. Esta medida permitiría erradicar la pobreza extrema en Costa Rica. Esta propuesta es similar a la de Chaves, aunque el Programa de Figueres tiene un nivel de detalle muchísimo mayor. De hecho, Figueres indica que esta propuesta no tiene costo fiscal pues el financiamiento surgiría de la consolidación de políticas y programas hoy fragmentados, de la mayor eficiencia administrativa y de un mejor direccionamiento del gasto. Como se mencionó en el caso de Chaves, la propuesta es cautivante y positiva y, aun cuando implique aumento en gasto, el financiamiento no es desproporcionado pues el Banco Internacional de Desarrollo estimó que representa un poco más del doble del costo del RNC, o sea, 0.8% del PIB.
Una segunda propuesta del Programa de Figueres es promover la titularización de proyectos para que los fondos de pensiones puedan invertir sus recursos y se promuevan proyectos como la construcción de viviendas y de cárceles. Para ello se propone desarrollar la institucionalidad alrededor de la alianzas público-privadas para la canalización de fondos nacionales, como los de las pensiones, hacia diversos proyectos de infraestructura. La propuesta es esperanzadora pues este mecanismo ha mostrado ser muy exitoso en muchos países del mundo, para lo cual se requieren mejorar los procesos de seguridad jurídica, la supervisión de los proyectos, la transparencia y la rendición de cuentas que existen en Costa Rica. La LPT hoy permite a los fondos de pensiones invertir en este tipo de emisiones. Sin embargo, ningún gobierno en los últimos 20 años ha tenido la iniciativa y el liderazgo para poner a funcionar este mecanismo.
Una tercera medida del Programa de Figueres es reformar los sistemas de pensiones para hacerlos sostenibles en el mediano y largo plazo. En concreto el Programa indica que se debe “limitar y racionalizar todas aquellas pensiones de lujo” que paguen beneficios superiores a los del RIVM, de forma que la pensión de cada trabajador responda a lo que ha cotizado en su vida, sin aportes y subvenciones del Presupuesto Nacional de la República. La propuesta es similar a la de Chaves pues implica la unificación de la cotización del Estado para todos los regímenes. Solo resta indicar que todas las pensiones públicas de este país (IVM, FPJ y MN) pagan beneficios que superan las cotizaciones realizadas, o sea, son subsidiadas por el Estado y por los cotizantes activos.
En síntesis, tenemos que Chaves y Figueres proponen la creación de una pensión básica universal y unificar las cotizaciones del Estado entre todos los regímenes de pensiones. Chaves propone, sin que sea jurídicamente posible, eliminar las pensiones de lujo, mientras que Figueres propone racionalizarlas sin que existe mucho espacio para ello. Figueres apoya la titularización de proyectos para que los fondos de pensiones inviertan en ellos, lo cual necesita del desarrollo de la institucionalidad. Chaves promueve los fondos de pensiones voluntarios y la pensión consumo, la cual no ha tenido grandes resultados en otros países. En materia de sostenibilidad del IVM de la CCSS, ningún candidato presenta acciones concretas.
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